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新形势下工程质量监督管理工作的思考与探讨

2011-8-8

来源:中建协

  二十多年来,我国工程质量监管工作已走过了临危受命、艰苦创业、完善提高和不断开拓前进的光辉历程,监管制度从无到有,监管队伍从小到大,监管能力从弱到强,工程质量监管工作在深化改革中逐步完善,在加快发展中不断强化,逐步走上了一条制度化、规范化、科学化的发展轨道,已成为我国工程建设管理的重要组成部分。当前,随着我国城镇化进程的不断加快,工程质量监督工作面临着许多机遇,也遇到了前所未有的压力。建设规模的快速增长,使工程质量监管任务更加繁重;建设资源节约型、环境友好型社会,对工程质量监督管理提出更高的要求。创新工程质量监管机制,是形势发展的客观需要,也是不断提高监管效能的必然要求。如何围绕新形势,适应新任务,寻求新突破,是新时期建设工程质量监管工作必须思考和探索的课题。

  1 加强和改进质量监管工作的背景

  质量监督管理模式与方法必须适应发展形势、管理对象和工作任务的变化,任何一成不变的管理模式是没有生命力的。建设工程质量的监管工作必须与时俱进,开拓创新,根据不同时期的特点,不断注入新的内涵,赋予新的要素,体现新的特征。只有不断增强监管工作的适应性、有效性和科学性,才能充分发挥监督效能,保证和提高工程质量,促进和谐社会建设。

  1.1 监督收费的取消,为机构重新定位带来了新契机

  长期以来,绝大多数监督机构是自收自支事业单位,并以收取监督费维持正常运转。2008年11月,财政部、国家发改委下发《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综[2008]78号),其中包括建设工程质量监督费。监督收费的取消,使工程质量监管工作突然面临严峻的挑战,这就迫使监督机构必须树立新理念,创建新机制,采取新举措,不断加快制度和管理创新,逐步实现一系列根本性的转变。尽管文件明确指出,收费项目从2009年1月1日正式取消和停止征收后,履行行政管理职能的经费,由同级财政预算予以保障。但是,由于种种原因,仍有部分基层监督机构存在经费难以落实的问题,导致监督工作无法正常展开、监管职责难以履行到位。对此,这就需要大家既要客观评估由此造成的不利影响,也要从发展的视角来认识改革的积极意义。从而以监督收费的取消为契机,顺应形势的发展,重新对监督机构的性质进行定位。

  1.2 第5号部长令的出台,为监督模式的转变提供了依据

  目前,工程质量监督在一定程度上还是沿袭了十几年前的做法,实行以工程项目为对象、以定人、定点、定式监督为主的模式。住房和城乡建设部颁布施行的5号部长令是质量监督工作的引导性文件,更进一步地明确了住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构是实施房屋建筑和市政基础设施工程质量监督的主体,并统称为主管部门,体现了对监督机构行政执法地位的认可。5号部长令既充分考虑了政策的连续性,也广泛吸取各地有效做法,对监督工作内容、程序及监督机构和人员的考核管理等方面,做出了比较系统、科学的规定,对一些重点部位和关键环节提出了明确的监管要求,是今后开展质量监督工作的根本大纲。加快建立健全以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式是贯彻实行5号部长令的迫切要求。

  1.3 市场形势的发展,为改进监管方法积极创造条件

  近年来,我国工程建设每年保持在20%左右的增长速度,工程建设呈现出量大、面广、点多、线长、周期短的特征,整体规模不断创造历史新高。随着经济的发展,工程项目中国足球协会超级联赛高层、大跨度、结构复杂的建筑日益增多。从项目管理情况来看,由于建设规模与管理资源配置失调,制约质量水平提升的客观因素仍然存在;工程技术储备不足,市场不规范,管理不到位,违法分包、转包屡有发生,从业队伍素质不高的情况尚未根本改变;工程实施承受自然环境、社会环境和工程管理的多种因素,导致老问题与新矛盾交织,形势不容乐观。这些问题都与质量监督工作的科学发展要求不相适应。新形势要求当前和今后一段时间,监督管理方法要着力在推动“四化”上下功夫,即监管内容专业化、监管程序标准化、监管过程精细化和监管手段信息化。“四化”既是工作要求,也是一个工作体系;既是推行现代工程监督管理的重要抓手,也是提高监督管理水平的必然要求。

  1.4 监管任务的变化,为机制体制创新不断注入活力

  近年来,随着工程的监管难度、风险和环境的不断变化,一些科技含量高、施工难度大的工程日益增多,工程技术风险、质量风险日益突出,加之市场机制不完善、投资主体逐利趋向,给质量监督管理工作带来了新的困难和问题。同时,部分参与工程建设的企业和个人的质量意识不高,责任落实不到位;建筑市场不规范,信用缺失、无序竞争、低价中标等现象仍然存在,参建各方责任主体行为制约机制难以有效运转;违反法定建设程序和任意压缩合理工期,影响质量的现象突出。一些建设项目未办理施工许可、质量安全监督等相关手续就擅自开工建设,规避政府主管部门监管;一些新区、开发区、工业园区的建设工程游离于监管之外或者监管不到位,“三区”工程成为工程质量监管的薄弱环节和盲区,也是事故频发的重灾区;村镇建设工程质量监管体系尚未建立,缺少法规和监管队伍等方面的必要支撑;工程项目已经向高、大、深、难转移,而建设、管理、监督队伍的总体素质还不能适应新形势下的工程建设。另外,随着工程量的大幅增加,许多地区尤其是大中城市的监督力量严重不足,人均监督面积已从上世纪90年代初的3万平方米增加到当前的十几万、几十万甚至上百万平方米,人员紧缺的问题相当突出。监督队伍素质良莠不齐的现象,也影响了监督工作质量。为此,政府实行的行政责任追究制度又对质量监督工作提出了更高的要求,监督人员承受很大压力。面对这种形式,必须尽快建立完善“履职不失职、尽责不追责”的监管工作新机制。

  2 新形势下监督管理转变的模式及方向

  新形势下质量监督工作中要抬头看准路,低头拉好车,努力做好“三个结合”,即转变理念与改进方法相结合,夯实基础与抓住重点相结合,强化监督与做好服务相结合。根据监督机构改革和建设发展需要,突出抓好主要矛盾和矛盾的主要方面,不断探索新思路。监管工作不仅要全力拼搏,还要发挥“四两拨千斤”的巧劲。要调整监督模式,建立起一种“执法严格、方法科学、手段先进”的工程质量监督运行保障机制。

  2.1 执法型监督。这表明了监督工作的属性。取消工程质量监督费是推进政府职能转变,推进依法行政,建立法制国家的重要举措。法制国家的基础是社会有自律自控能力、企业能生产出合格质量的产品。

  从法制意义看,政府对企业的约束是以执法手段来实现的,所以监督机构应转向执法,改“检查监督”为“执法监督”,从源头开始明确监督机构的执法性质。监督机构承担着政府对建设工程质量的监管职能,履行的职责是行政执法的性质,监督机构应定位于参照公务员管理的行政机构。只有将建设工程质量监督机构纳入参照公务员管理的序列,才能逐步理顺政府对工程质量监督管理的关系,充分体现建设工程质量监督的职责,有效保证政府执法的威慑力。

  2.2 抽查型监督。这指明了监督工作的方式。“定部位、预约式”的传统质量监督模式,不仅与监督检查随机性、动态性的根本要求相矛盾,而且容易造成因停工待检而影响工程的正常进度,客观上也给极个别监督人员的腐败行为提供了条件。这种监督模式已经越来越不适应监督工作的实际需要,必须彻底加以改进。建立规范高效的工程质量巡查、抽查制度,把工程质量检查与各方责任主体质量行为结合起来,把施工前预控、施工中检查与竣工验收有机结合起来,取消施工过程中“停工待检”的质量控制点检查,加大不定时、不定点、不定人、不定内容、不提前告知的日常质量监督巡回抽查力度,充分运用先进的检测仪器、设备和技术,全面实行工程实体监督抽测,真正对责任主体起到震慑作用。监督抽查要做到专项治理与日常监督相结合、告知性检查与突击性检查相结合、综合执法检查与专项检查相结合、巡查与层级督查相结合、行为监督与实体监督相结合。通过对关键环节、重点部位的控制,有效防范质量事故的发生。

  2.3科技型监督。这说明了监督工作的手段。一是针对人手少、任务重、要求高的实际,让工程质量监督插上“信息化”的翅膀,不断创新思路,寻求突破,研发和启用工程质量监督管理协同服务平台。监督人员上班打开电脑,就可以通过视频、网络传送等技术,清楚了解各项目现场的施工进度、材料验收以及各方责任主体人员的履责情况。二是通过高科技信息平台反馈的信息,能较好地实行资源优化配置,把有限的资源充分调动起来。利用相关应用App,定期对监管数据进行统计分析,找准薄弱环节和突出问题,制定有效措施,进行监管。三是通过网上监督平台,进一步增强行政权力运行的公开透明度,加快实现工程质量监督的模式由传统型向信息化迈进,被动服务向主动报务转变。四是进一步强化服务平台与政务网站的互联互通,通过网上投诉信箱、曝光台等载体,加大社会监督力度,让广大群众更加积极主动地参与到工程质量监督工作中来,工程质量监管更加及时有效。

  3 建立健全相配套的监督管理制度

  规章制度是监督管理科学化、规范化的保证。新形势下要紧紧围绕质量监管模式及方向的转变,本着有利于落实各方主体责任、有利于提高监管效能、有利于提升工程质量水平的原则,着重在制度创新上下功夫,着力构建与5号部长令相适应、相衔接、相配套的一系列质量监督管理制度,确保工作有力有序开展。

  3.1 监督执法检查制度

  监督执法检查是加强工程质量管理的重要手段。当前,因监管力量不足以及经费缺乏有效保障,一些地区质量监管工作不到位,尤其是对各种违法违规行为执法不严,处罚力度不够,导致使企业违法成本过低,缺乏搞好工程质量的外部压力。这就需要大家针对不想执法、不敢执法、不会执法等现象迅速建立监督执法检查制度,提高监管影响力。一是监督执法检查的方式要采取综合检查、专项检查及随机抽查相结合,综合检查定期开展(每季度不少于一次)、专项检查有针对地进行、随机检查应时启动(每月不少于一次)。执法检查要多采用暗查暗访的方式,既可以增强检查的威慑力,又可以了解真实情况。二是监督执法检查的内容要重点突出、过程扎实,防止出现死角盲区,杜绝走过场。要着重检查工程参建各方和执业人员质量行为、影响工程结构安全的实体质量等。三是监督执法检查的结果要违法必究、执法必严,对发现的各类隐患,要及时排除,不能放任发展;对发现的违法违规行为,要限时整改,严格处罚,真正起到以儆效尤的作用,使责任主体不能、不敢、不想触犯质量“红线”,促进企业不断提高质量自控意识。

  3.2 实体质量检测制度

  针对当前检测市场的形势和社会对工程质量的要求,有必要在相关施工质量验收规范规定的材料、设备检测和实体检验等基础上建立实体质量检测制度。传统的检测主要由施工单位取样、留样、送样,监理单位见证,主观上存在外部人为干预因素,客观上存在实体质量与检测报告“两张皮”,检测数据的客观性、公正性受到影响,对工程质量的控制、保证作用有限。实施实体质量检测,旨在工程基础、主体、重要分部及竣工验收前,由建设单位委托公正、独立的检测机构对混凝土强度、楼板板厚等质量指标和建筑节能、电气、空调等使用功能质量进行现场原位检测,既验证实体质量,又保证检测数据的真实、可靠。承担实体质量检测的机构由主管部门或行业协会按照“技术力量强、社会信誉好、市场服务优”的要求,在现有检测机构中进行考评认定,宁缺毋滥,并进行严格地动态管理,使之切实能担负起质量“保险丝”的作用。工程实体质量检测报告由建设单位及时报送监督机构,作为验收监督、竣工备案的依据和内容。

  3.3 工程质量监理报告制度

  监理是工程建设质量控制的关键环节,凡从事施工阶段监理活动的单位,必须及时将受监项目的质量状况向监督机构提交书面报告。监理报告有三种方式:一是监理月报。由监理单位在每月底定期向监督机构提交监理项目的质量现状报告;二是监理快报。当施工现场发生质量事故或突发问题以及存在重大隐患和违法违规行为又制止无效时,监理单位应马上采用监理快报的方式向监督机构报告;三是重要部位监理报告。基础、主体结构等重要分部的质量状况,由监理单位在组织验收前及时向监督机构提交监理质量评估报告。监理报告应由总监理工程师审核、签字并加盖监理单位公章。要创造条件,充分发挥监理在工程建设中扮演“大管家”和组织者的角色,通过高水准、全过程的技术服务,推动现代工程监理,让政府主管部门放心、项目法人安心、设计施工单位用心、投机取巧者担心。

  3.4 重大分项、分部质量危险源识别和报告制度

  运用现代管理理论,开展工程质量危险源辨识与防治工作。坚持关口前移、重心下移,由施工单位建立现场质量重大危险源识别和报告制度,从源头上防控质量事故。如深基坑工程、高边坡工程、地基加固工程、高大模板工程、大型装配工程、爆破工程、钢结构工程等危险性较大的分项、分部工程,要从人、料、机、工艺、环境等角度入手,动态分析评价可能存在的有害因素和危险程度。施工单位应制定质量危险性较大的分项、分部工程登记和检查制度,建立台账,编制专项方案,并在现场显著位置设置重大分项、分部危险源公示牌进行跟踪管理。建设、监理单位对危险性较大的分项、分部工程进行确认和专项方案的论证、审核。通过对这些危险性较大的分项、分部工程实行动态报告,防控施工质量事故的发生。建设单位应将危险性较大的分项、分部工程施工方案及时报监督机构备案。

  3.5 差别化管理制度

  面对新形势,要大力实行差别化管理。一是监管对象差别化,根据不同企业业绩、信誉、质量保证能力等情况,在不同时期、不同地区动态确定和区分重点与一般监管对象,实施不同程度的监管,要结合信用评价机制,建立动态的重点监控企业和从业人员名单,起到扬优治劣的作用,将列入重点监控名单企业施工的项目作为检查执法和日常监督的重点,实施不同强度的监督管理。对信誉差、能力弱的企业,要加大抽查频次,加大抽查力度。二是工程类型差别化,重点加强对大型公共建筑、市政桥梁、中小学校舍、保障性住房和住宅工程等直接涉及公共安全和群众利益工程的监管,同时突出技术性风险较大的高切坡、深基础、抗震结构、异型结构、大跨度结构、大型幕墙等工程的监督。三是投资主体差别化,对政府投资与非政府投资项目,房地产开发项目与一般住宅,应实施不同监督控制模式。四是监督过程差别化,突出对工程质量重要因素、关键环节以及新材料、新工艺、新技术运用较多部位的监管。同时,把监控的重点放到经济发展相对滞后、技术管理力量薄弱、市场管理不够规范、质量问题较为严重的市(县、区),着重解决这些地区存在的违法违规行为,违反强制性标准条文和质量通病等问题,从而提高地区整体质量水平。

  3.6 质量形势分析制度

  质量统计分析是质量工作的重要技术基础。要建立完善质量统计分析制度,优化质量状况统计指标,通过对日常监管信息、质量投诉信息、执法检查信息等进行科学分析,研究工程质量发展态势,引导质量监督工作深入开展,为决策提供依据。每季度或半年统计、分析有关质量信息,研究和编制当地的工程质量形势分析报告,报告的主要内容应包括:工程质量基本情况、质量水平评价、质量监督管理情况、存在的主要问题、质量事故和处理情况、质量管理措施和建议等方面。通过建立工程质量分析报告制度,定期分析本地质量发展趋势和存在的主要问题,有的放矢地制定整改和防范措施,及时形成阶段性的质量情况分析报告,加强对质量指标变化规律的研究,并通过会议或网站予以发布,真正起到对质量事故的超前防范和对质量状况的全面掌控作用。

  3.7 信息化管理制度

  加快质量监督系统的信息化建设进程,实现项目报监登记、日常质量监督、竣工验收备案和监督情况统计报表网上传输,及时掌握质量管理动态、质量事故信息。建立省、市、县(区)质量监督机构计算机管理网络,打造质量监督管理信息系统平台。采取定期发布质量指数,量化质量水平等做法,保证工程质量始终处在可控状态。同时,通过网络化手段将质量监督机构的局域网与检测机构的材料自动检测系统联网,实行对检测机构的远程监管,使检测机构的检测工作始终处于质量监督机构的监控之下。

  3.8 质量评价制度

  开展评价是推进质量管理工作的一项有效举措。除了常规的分项、分部工程验收评定外,要建立对深基坑、异形构件、高支模等重要部位施工完成后的专项质量评价制度,总结经验教训,确定质量水平。验收评价由总监理工程师(建设单位项目负责人)组织施工单位项目负责人和技术、质量负责人或相关勘察、设计单位的项目负责人共同参加,并形成各方签署意见的评价报告。监督评价时,要重点抽查参评人员的资格,监督评价程序、内容、实行的标准及各方责任主体在评价过程中是否有违反法规的行为。对工程参建各方自评为优良的工程才有资格参加地区优质工程评选。同时,在政府工程中率先实行优质优价制度和奖励制度,支撑企业树立精品意识,实施品牌战略,打造过程精品,以点带面,推动质量总体水平的提高。

  3.9 不良行为记录制度

  要加强诚信体系建设,强化不良行为记录管理工作,建立规范、统一的诚信信息平台,通过公告、公示进行信用惩戒和社会监督,促进各方主体自觉规范质量行为、落实质量责任。把工程建设各方责任主体的违法违规质量行为记录在案,为掌握、判断企业质量保证能力和信誉提供第一手资料。同时对发现的重大问题及时进行公示,能够充分体现督查的权威性。有些企业不怕罚款,就怕公示,监管部门要充分利用好这个手段,加大公示力度,充分发挥市场机制对工程质量责任主体的约束作用。将违法违规行为记录纳入企业信用等级评定体系,将市场准入、招标投标、资质管理等工作与质量优良记录和不良记录信息挂钩。利用各种渠道,为社会提供各方责任主体质量信誉信息平台,从而提高市场各方主体的质量意识和信用水平,激励守信行为,惩处失信行为。

  3.10 工程质量预警制度

  建立质量预警体系,提高质量管理的主动性和预见性。根据工程建设的不同项目、不同季节、不同问题,及时向有关责任主体预以警示预报,并提出引导意见。对存在严重质量问题的项目,及时约谈企业负责人,落实整改措施。对管理薄弱,事故隐患较多,整改措施不力的项目及时开展专项治理。工程质量预警是通过对各参建单位质量管理体系及实体质量做出评价,按照质量问题或隐患的轻重程度,可由轻到重依次划分为:Ⅲ级预警(黄色预警)、Ⅱ级预警(橙色预警)、Ⅰ级预警(红色预警)三个等级,由监督机构根据工程质量预警等级,分别采取有针对性的措施,督促参建单位及时整改存在的问题,防止质量事故发生的防控机制,真正把质量隐患控制在萌芽状态。

  3.11 工程质量保险制度

  目前,工程质量保险制度在我国还处于摸索试点阶段,在发达国家已经得到全面推广。从发展形势看,推行质量保险制度是市场经济条件下工程质量管理的必要手段。质量保险主要是为工程竣工后一定期限内出现的质量问题提供风险保障。首先要在房地产开发项目建设中强制推行工程质量保证保险,要求建设单位和施工单位投保建设工程质量保证保险。上述工程的勘察、设计、监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等应积极投保相应的责任保险。工程质量保险费率实行差别费率和浮动费率,根据项目规模、技术复杂程度、施工单位业绩和项目管理水平等确定每个项目的保险费率。保单合同可由国家最高建设主管部门联合有关单位,根据相关法律、法规共同研究制定。工程交付使用时由保险企业向购房者开具“质量责任保险”保单,对出现保单规定范围内的质量缺陷,由保险企业负责赔偿或修复。

  3.12 质量监管与市场监管联动制度

  要强化市场与现场联动,建立“两场”监管机制,切实解决建筑管理“三多三少”问题,即企业资质、个人资格审批多,审批后的动态监管少;市场准入管理多,市场清出管理少;监督检查多,检查结果利用少。从招投标、资质资格管理等环节着手,充分发挥市场机制的约束作用,将工程质量监管与招标投标、施工许可、资质资格等紧密结合起来,建立一套企业质量诚信与市场准入相关联的管理制度。通过建立四大数据库,即企业资质数据库、个人资格数据库、项目管理数据库、信用记录数据库,构建信息资源共享平台,整合和利用各数据库信息,实现各地“现场”与“市场”的联动动态监管,形成一种守信激励,失信惩诫的社会机制,促进全行业提高质量责任意识和自律意识。

  4 结语

  创新工程质量监管机制是一个复杂的系统工程,牵涉的环节多、范围广、时间久。要顺应时代发展,整合各种资源,建立相应制度,不断提高质监工作的科学性和有效性。要坚持以科学发展为主题,以转变发展方式为主线,着力在工作理念、工作重点和履职方式上实现提升和转变,切实保证质监工作的公正性和客观性。要进一步探索完善质量监管制度,尽快构筑与市场经济体制相适应的工程质量监督机制,努力实现“保障结构安全、保证使用功能、防范重大技术风险、防止重大质量事故、维护公众切身利益”的质量监督工作目标,为国家经济建设和社会建设保驾护航。

  (文/湖北省建设工程质量安全监督总站 董文斌)

 
 
 
 
 
 
 
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